為適應我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、人口、空間結(jié)構的深刻變化，中央明確了宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的制度改革方向。自2020年新一輪試點以來，江蘇扎實有序推進相關工作。省級建立季度調(diào)度、咨詢評估、總結(jié)推廣和協(xié)同支持“四項機制”，制定了超80份改革試點文件，建立任務分解、調(diào)度通報、績效考評制度，常州武進區(qū)、沛縣、溧陽市、昆山市、盱眙縣、泗陽縣等試點地區(qū)積極推進工作。武進、盱眙開發(fā)了農(nóng)村宅基地管理信息系統(tǒng)和APP等全流程數(shù)字化。泗陽76個試點先行村共登記資格權人6.155萬戶、26.62萬人。沛縣建立閑置宅基地流轉(zhuǎn)村、鎮(zhèn)、縣三級審查，已完成交易140宗，平均溢價率達到16%。在落實所有權、保障資格權、放活使用權等方面形成了一系列積極成果，取得了初步成效。但是，也帶來了權利結(jié)構、權利主體、法律邏輯等多維度的深刻變革，在實踐層面面臨著一系列新問題、新挑戰(zhàn)亟待解決。

一是所有權尚未充分落實，行使主體管理水平待加強。目前國家層面尚未形成相對完整獨立的宅基地法律體系，對“三權”權利邊界尚未作出明確規(guī)定。農(nóng)村范圍內(nèi)各類規(guī)劃普遍缺失，農(nóng)民建房缺乏應有的規(guī)范，導致村莊布局散亂，加之一戶多宅、超占超建、未批先建等歷史遺留問題較多。

二是資格權保障仍不完善，宅基地資格權確定存在障礙。《民法典》中未明確宅基地資格權如何取得、如何喪失、包含內(nèi)容、如何行使等問題，學界對資格權內(nèi)涵的觀點不一，造成試點中存在認知不明確的問題，對資格權的界定標準地區(qū)間差異較大。加之歷史問題錯綜復雜，一戶多宅和超面積現(xiàn)象較普遍，申請登記權屬材料不全現(xiàn)象多發(fā)，確權工作面臨較多困難。

三是使用權放活效率不足。《民法典》未規(guī)定使用權人享有收益權能；使用權的抵押、流轉(zhuǎn)和繼承權能在法條中也未體現(xiàn)。盡管各地區(qū)探索出多種宅基地盤活利用模式，但仍存在權能不完整、宅基地閑置嚴重、流轉(zhuǎn)形式單一、抵押融資困難等問題，從而導致了宅基地無法有效修建和盤活利用。

為此建議：

一、持續(xù)深入推進改革試點工作

總結(jié)現(xiàn)有工作經(jīng)驗，持續(xù)深化在宅基地權利分置和權能完善方面的改革試點，著力破解現(xiàn)有難題掣肘，同時支持基礎較好的地區(qū)申報國家級相關改革試點。聚焦宅基地所有權落實、資格權保障、使用權放活等重點領域，對取得顯著成效的村鎮(zhèn)給予政策傾斜和獎勵，聚力打造可復制、可推廣的試點模式。

二、完善集體所有權行使機制

首先，加強集體所有權權能建設。明確村集體在宅基地申請、建設、流轉(zhuǎn)、抵押、收益分配中的知情權、管理權等權利，并將村集體管理宅基地的各項權利正式寫入相關法律，使村集體宅基地管理有法可依。其次，加強所有權行使主體能力建設。分區(qū)分類編制與實施實用性村莊規(guī)劃，如城郊融合類村，按照城鎮(zhèn)建設標準進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設；集聚提升類村、特色保護類村等，結(jié)合生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田劃定等要求，合理確定村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。此外，充分利用數(shù)字化宅基地管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)與集體產(chǎn)權交易、農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)等平臺的協(xié)同聯(lián)接，全面提升村集體對公共事務的治理能力。

三、健全農(nóng)戶資格權保障形式

首先，扎實推進資格權認定管理。構建農(nóng)戶宅基地資格權數(shù)據(jù)庫。按照“一戶一宅、面積法定”原則，分類處置歷史形成的違法違規(guī)宅基地。推進農(nóng)村宅基地規(guī)范執(zhí)法，對新增宅基地違法違規(guī)“零容忍”，引導農(nóng)民群眾合法合規(guī)申請使用宅基地。其次，分情形明確宅基地有償使用范圍和制定差別化的有償使用標準。此外，探索拆遷安置、指標置換、資產(chǎn)置換、貨幣補償?shù)榷喾N宅基地退出模式。

四、有效放活宅基地使用權

首先，健全宅基地流轉(zhuǎn)機制及配套服務體系。在保障資格權前提下，逐步取消“身份限制”和“地域限制”，允許外部主體參與本村宅基地使用權流轉(zhuǎn)，提高宅基地利用效率。其次，完善抵押物處置和風險緩釋機制。合理確定宅基地使用權價值，制定產(chǎn)權交易、集體回購等抵押物處置辦法，有條件的地區(qū)可設立抵押風險補償基金，確保在約定情形下金融機構能實現(xiàn)抵押權。